专家观点 | 李善民：合肥政府引导基金模式的经验总结

第十届中国国际金融30人论坛暨金融合作与创新论坛于2022年10月28日-30日在深圳（主会场）、香港（分会场）两地举行。论坛由中国国际金融30人论坛、深圳高等金融研究院，香港中文大学商学院、深圳市深港澳合作创新研究会主办，深高金政策与实践研究所、深高金香港深圳联合金融研究中心，香港国际金融学会、《香港国际金融评论》承办。

本文根据中山大学副校长、高级金融研究院院长、国际金融30人论坛成员李善民在此次论坛深圳主会场第三环节“面向2035的中国资本市场发展及具有全球竞争力的开放创新生态建设”的发言整理。经作者审阅授权刊发。

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我今天发言的题目是合肥模式。唐市长曾到合肥做过调研，我去年听过他对这一题目的介绍，受益匪浅。我们最近在做有关国有资本的研究，对山东、武汉、合肥三地进行了调研，其中，合肥的调研对象包括省国资、市国资和3个基金公司。在此，想和大家汇报一下我对合肥模式的理解，特别是合肥政府引导基金在促进战略性新兴产业发展方面的经验。

党的二十大报告提出，“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。同时提出，“健全资本市场功能，提高直接融资的比重”。为了推动战略性新兴产业的发展，今年以来，我国政府积极实施引导基金政策，通过有效发挥市场和政府的作用来破解战略性新兴产业企业融资难的问题。实体界管理者认为，基金的功能不仅仅只是筹集资金，更在于发现项目、培育项目、导引项目，推动创新和分散风险。政府引导基金，顾名思义应有政府出资设立的基金，但也有一些不是由政府直接出资，而是由国资设立按照市场化方式运作的政策性基金。所以，引导基金也称为投资引导基金，即政府本身不直接参与投资活动，而是作为合伙人参股相关创业基金来完成投资。

来自投中研究院的报告显示，截止2021年12月底，我国共有1437支政府引导基金，规模达2.4万亿元，引导、撬动的基金总数则超过了12万支。近10年，合肥瞄准国家战略导向，聚焦市场重大需求，立足产业基础，以放大国有资本引领带动功能为途径，以建设新型显示器件、集成电路、人工智能三大国家级战略性新兴产业集群为引导，成功实现战略性新兴产业从无到有、从小到大、由弱到强的目标，并使其成为驱动合肥创新发展的引擎。现在大家常说，合肥本身就是一座“风投城市”，而合肥政府就是“最牛风投机构”。

合肥政府引导基金在引领战略性新兴产业发展时形成了以下5个方面的经验：

一  强化顶层设计，坚持一张蓝图绘到底

一是以国家战略为指引，强化顶层产业发展决策的开拓性或前瞻性。具体而言，合肥以国家创新驱动发展为指引，结合地方产业基础，制定产业规划，推动产业升级。每一个阶段，大家都会面临赛道或是风口的选择，但合肥每一次的选择都带有前瞻性布局，顶层设计做得十分出色。

2008年，全国有四大白色家电生产基地，合肥就是其中之一。为了率先突破我国新型显示器严重依赖进口的情况，在财政资金并不宽裕的条件下，合肥毅然决定拿出175亿“家底”引进当时亏损超过10亿的京东方，帮助其建立第六代TFT-LCD液晶面板生产线。随后京东方成功开拓中国液晶显示器市场，而合肥也顺利布局新型显示器件这一战略性新兴产业集群。同样，2019年合肥通过纾困投资引入蔚来——其组织合肥建投联手三级国资平台共计筹资70个亿，帮助蔚来总部落地合肥。之后，比亚迪、大众等龙头企业及上下游配套企业先后进驻合肥，共同推动合肥成为新能源汽车之都。这就是合肥产业集群的发展过程，既是偶然，也是必然。这充分体现了合肥的决策者以开拓的精神和前瞻性的眼光，当好国家政策实行者的决心。

二是坚持产业发展政策的连贯性和持续性，将打造战略性新兴产业集群的这张“蓝图”绘到底。目前合肥集家电之都、IC之都、创新之都、新能源汽车之都等美誉于一身，而这些称号离不开政府的“步步为营、深谋远划”。合肥坚持立足本地产业基础条件，持续对战略性新兴产业展开规划。

“十一五”期间，合肥建立的是以家电为中心的产业集群；“十一五”末至“十二五”期间，合肥联手京东方合力破局，以液晶面板六代生产线为重点，布局新兴显示器领域，破解无屏困境；“十三五”期间，则重点“由屏到芯”，通过家电产业的需求，催生集成电路和半导体行业的发展。因此，在2017年11月份，合肥产投与兆易创新成立合资企业合肥长鑫，专攻DRAM内存芯片。到2019年9月，合肥长鑫公告宣布量产8GB的国产DDR4内存颗粒，为国家在内存芯片领域打开全新局面。同时，合肥市政府也为长鑫存储建立产业园区，帮助其研发生产，并提供上下游配套产业。“十四五”期间，合肥继续贯彻落实国家创新战略，聚焦汽车产业，采取一系列措施打造新能源汽车之都。

我们调研发现，合肥已经在规划下一步发展生物医药产业，并对其未来布局展开重点研究。所以，合肥是以“一张蓝图绘到底，一任接着一任干”为理念，做到“新官领旧账”，不因人事变动影响规划方向和产业政策。坚持政策的连续性和持续性，营造尽责守信的政府形象和活力创新的营商环境，是合肥发展战略性新兴产业的强烈支撑。

二  打造协作性强、专业水平高的投资团队

我们调研的时候发现，合肥负责投资的部门自称是合肥政府一个“投行团队”，如何理解呢？战略性新兴产业的投资涉及很多政府部门，包括国资、发改、金融机构、地方金融监管局等等。为了串联起各个部门，合肥的做法是由市政府牵头，统一领导国资委、法制办以及国资委下属的平台企业等，形成资源、部门整合以发挥协同效应。2020年，合肥进一步明确重点产业链的链长制度，从宏观层面绘制产业链发展的全景图——每一个地方应当发展什么样的产业链，每一条产业链应当如何布局，产业链上的企业应当如何分布。在调研中，合肥的众多部门重点强调，高效的政府服务团队是其引资成功的关键。

合肥的投资团队不仅注重协同，而且还通过不断地学习增强投资专业性。他们通过总结案例经验，充分研读国内政策，利用外部资源等多种方式持续学习新的知识。正因为如此，合肥才能始终紧跟战略性新兴产业发展的步伐，做到懂政策、懂产业、懂管理、懂资本运作，团队水平不断提升。比如，在引进蔚来项目的时候，合肥市委带头研究决策，调动国资资源，带动各团队调研蔚来项目的可行性。通过京东方、蔚来等重大项目的历练，合肥投资团队在战略性新兴产业投资方面积累了丰富的经验，所以其在后续项目的投资上显得游刃有余，十分顺利。

三  建设定位科学、服务高效的战略性新兴产业投资与平台模式

第一，合肥有三大错位发展的平台公司，各自拥有明确的分工与职能界定，分别为建投集团、产投集团和兴泰集团这3家国有资本投资运营平台，是合肥促进战略性新兴产业发展的主要抓手。其中，建投集团服务城市发展建设，主要投资城市项目和重大战略性新兴产业；产投集团服务产业投融资和推进创新，主要投资产业发展相关项目；兴泰集团主要是区域金融控股平台，为地方政府提供能够直接调度的金融资源。在发展方向上，3个平台公司既有侧重，也有交叉。一般而言，50亿以上的投资项目由建投集团负责，50亿以下的则由产投集团负责。例如，在具体投资项目上，产投集团投资了合肥长鑫，建投集团则投资了晶合集成，两者均属于芯片领域，但是分属于两家投资公司。总之，这3家平台公司通过差异化的功能定位，充分发挥了战略性新兴产业的引领作用，为合肥的创新发展注入活力。

第二，以深化改革来激发三大集团公司的服务效率。合肥以产权为纽带，深入推动授权放权改革。合肥的体制比较特别，国资委在组建之初，就选择只持股4家企业，而其余18家企业的股权则由3个平台公司来持有。其中，建投集团持有14家，兴泰集团持有3家，产投集团则持有1家，这样就形成了国资委、国有资本投资运营公司、国有企业的三层国资监管平台。在这个平台基础之上，再进一步完善激励机制：基金公司需要较强的市场化运行机制，如果由国资委直接管理，相应的干部和薪酬都要由组织部门管理，两者相互冲突。但是如果将其放到国资委平台公司下属的二级公司，就可以提升灵活性，不受组织部门相关的管理限制，这是合肥非常聪明的改革举措，通过这一方式，其成功激发了三大平台公司的活力。例如，合肥建投集团就鼓励所有子公司聘用职业经理人，推行超额利润分享与利润挂钩的激励机制。

四  善用引导基金放大国资引领产业发展功能

合肥善于运用财政金融联动，引领社会基金，其本身的财政资金并不宽裕，但是他们把每一份钱花在了刀刃上。具体而言，合肥将政策资金从拨款转变为投资，进一步转化为基金（政府出资占总基金的比重不低于50%），并以基金投入为主导，撬动大量的社会资本跟进，从而实现财政基金的放大作用。2008年，为了推进价值175亿的京东方六代线项目落地，合肥承诺以国资平台参与定增的方式，为京东方保底提供90亿股权基金。最终，合肥建投和合肥鑫城以30亿定增撬动90亿社会资本，帮助京东方共获得定增融资120个亿。目前，合肥通过财政注资的方式，依托国资平台，联合国内头部投资机构，构建了市县两级“政府引导基金+政府产业基金+市场基金”的股权投资体系，进一步撬动了社会资本集聚，放大了国有资本的功能。近10年，合肥通过上述方式，累计向战略性新兴产业投资超过1400亿，带动项目总投资超过4300亿。

同时，合肥还坚守退出机制，实现了基金的滚动投资。调研发现，政府引导基金在投资之前就会商量好退出机制，并在投资协议中对转让方式、转让条件、转让价值、转让对象等进行约定。对股权投资项目，政府基金可以通过股权上市、回购清算等方式退出。收回投资之后，将所得资金再次投出，实现滚动投资，进一步放大政府引导基金发展战略性新兴产业的功能。此外，合肥引导基金也设置了相应的容错机制。今年以来，合肥出台一系列基金管理办法，对基金亏损超过一定比例如何进行容错制定了详细措施与解决方案。

五  创新招商引商模式

招商模式的创新也是合肥的特点。不同于传统的政策招商，合肥是用资本来招商，通过股权投资的方式来推进“大招商”，即招大引强，引进龙头企业，再进一步发挥龙头企业虹吸效应，吸引产业链上下游企业集聚，培育完整战略性新兴产业集群。

合肥有很多经验，合肥市政府就是一个专业的“投资团队”，也是一个“基金团队”。对于如何用基金的方式来促进战略性新兴产业发展，这些经验对于其他地区具有借鉴意义。